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金融監(jiān)管體制改革絕不能換湯不換藥

文章來源：上海證券報       發(fā)布日期：2015-11-16 10:32:53    點擊：492次

    我國未來監(jiān)管結構究竟更多考慮澳大利亞基于目標的"雙峰監(jiān)管者"模式，還是傾向于監(jiān)管整合程度似更高的英國 "單一監(jiān)管者"模式，大可討論。但無論如何，金融監(jiān)管體制改革絕不能換湯不換藥，一改就改到形式和內(nèi)容兩張皮的老路上去，只求形式上的好看中聽，什么保障金融安全，什么保護投資者合法權益，什么守住防范系統(tǒng)性風險底線，統(tǒng)統(tǒng)都被拋到九霄云外。既堅持市場化改革大方向，又守住防范系統(tǒng)性風險的底線，才是我國金融監(jiān)管長遠的改革方向。 
　　習近平總書記在就"十三五"規(guī)劃建議所做的情況說明中指出，近來頻繁顯露的局部風險特別是近期資本市場的劇烈波動說明，現(xiàn)行監(jiān)管框架存在著不適應我國金融業(yè)發(fā)展的體制性矛盾。劇烈波動以來特別是中紀委巡視組進駐金融系統(tǒng)巡視以來所初步暴露和揭示出來的一系列問題，讓人們更迫切地認識到，我國金融監(jiān)管體系如再不來個脫胎換骨的市場化改革，保障金融安全，有效防范系統(tǒng)性風險，就很有可能成為空話。 
　　金融監(jiān)管體制改革究竟該怎么改？目前比較普遍的觀點據(jù)說傾向于建立大部制監(jiān)管體系。這幾年來，我國金融業(yè)市場化發(fā)展越來越快，微觀主體市場化程度越來越高，綜合經(jīng)營趨勢愈發(fā)明顯，機構間的契約合作更加普遍，金融業(yè)務出現(xiàn)朝著表外化方向擴展趨勢，互聯(lián)網(wǎng)金融等創(chuàng)新業(yè)務蓬勃興起，市場創(chuàng)新發(fā)展正在越來越多地突破原有的監(jiān)管體制，金融風險更在監(jiān)管體系之外快速積累，分業(yè)監(jiān)管架構不是出現(xiàn)監(jiān)管空白，就是發(fā)生重復監(jiān)管，對變化多端的金融風險已難以完全管控。 
　　在6月中旬股市巨震后的政府救市中，市場流動性由央行監(jiān)管、"兩融"資金及證券交易市場由證監(jiān)會監(jiān)管、場外配資由銀監(jiān)會監(jiān)管、險資入市由保監(jiān)會負責、"救市"資金由財政部調(diào)配的五龍戲水體制各自為政的弊端就表現(xiàn)得極為鮮明。例如，在兩融和配資杠桿風險暴露無遺的情況下，央行提供無限流動性的公告最早并不是由央行而由證監(jiān)會發(fā)布，這其中有沒有給姚剛 、張育軍乃至作為救市大本營的中信證券那些大佬們里應外合，上下其手大開方便之門，提供了極大的便利呢？ 
　　現(xiàn)在的市場交易很多都是跨市場、跨期貨和現(xiàn)貨的交易。在筆者看來，不僅作為監(jiān)管部門是什么監(jiān)管責任就該負什么責任，并且也只有在緊密結合對監(jiān)管實踐中所暴露出來的具有典型意義現(xiàn)實問題的深刻反省和反思的基礎上，進一步舉一反三厘清監(jiān)管體系的職能界限，才能明辨究竟什么樣的監(jiān)管組織框架和功能、監(jiān)管模式更適合當前保障金融安全、有效防范系統(tǒng)性風險的監(jiān)管轉型需求。否則，如果老是雷聲大、雨點小，難免雨過地皮濕，不僅在制度上責任落實不到位，還容易留下嚴重的隱患。但問題是，大家現(xiàn)在對分業(yè)監(jiān)管的弊端以及對實體經(jīng)濟轉型和發(fā)展更多呈現(xiàn)的負面作用已有了共識，而對于什么樣的金融監(jiān)管模式才更能適應和促進正在變化和創(chuàng)新過程中的新經(jīng)濟時代，并不是沒有爭議的。 
　　當今全球金融監(jiān)管體制主要有三種類型：統(tǒng)一監(jiān)管模式、分業(yè)監(jiān)管模式及雙峰監(jiān)管模式。老牌金融帝國英國，還有諸如日本 、新加坡等國采用統(tǒng)一監(jiān)管體制，韓國是在分業(yè)經(jīng)營的同時采取統(tǒng)一監(jiān)管。我國和法國是分業(yè)經(jīng)營分業(yè)監(jiān)管，而美國則采用混合監(jiān)管模式。 
　　美國于1999年通過《1999年金融現(xiàn)代化法案》。該法案模糊了分業(yè)監(jiān)管結構下不同金融市場的邊界，允許成立"金融持股公司"或"銀行持股公司"，從事包括保險和證券在內(nèi)的任何金融活動，從分業(yè)經(jīng)營轉向混業(yè)經(jīng)營。然而《1999年金融現(xiàn)代化法案》并沒有完全廢除1933年銀行法案建立的分業(yè)監(jiān)管體系，也沒有建立起一個體現(xiàn)功能監(jiān)管的監(jiān)管結構，功能監(jiān)管原則事實上沒有得到徹底執(zhí)行，這反而使美國金融監(jiān)管更像一個機構型監(jiān)管和功能型監(jiān)管的混合體，或處于從機構型監(jiān)管向功能型監(jiān)管轉型的過渡階段。這種可被稱為"多元監(jiān)管者"或者"部門監(jiān)管"的所謂功能監(jiān)管模式越來越體現(xiàn)出與金融結構的不匹配。如多頭監(jiān)管模式下對系統(tǒng)性風險監(jiān)管的缺失，對日益發(fā)展的新型金融市場，尤其是衍生金融市場、私募基金等的監(jiān)管不夠，監(jiān)管者對資產(chǎn)價格及金融泡沫的監(jiān)測沒有給予足夠重視等等，在很大程度上與我國現(xiàn)有的"一行三會"體制大同小異。這些缺陷在2008年次貸危機中得到了集中體現(xiàn)，也在我國經(jīng)濟轉型時代日益顯著顯露出來。 
　　2010年的《多德-弗蘭克法案》使美國金融監(jiān)管體系有了一系列結構性改變，在一定程度上緩解了美國金融監(jiān)管體系的固有缺陷，但并未從根本上改變"多元監(jiān)管"或"部門監(jiān)管"的模式。美國金融監(jiān)管體系仍保持由多個監(jiān)管者構成，甚至比之前更多。美國對金融監(jiān)管模式的討論和改革，同其他經(jīng)合組織成員國所相比，已然落后。這也是美國金融和經(jīng)濟形勢至今仍很難說已企穩(wěn)的一個重要內(nèi)在原因。 
　　英國的金融監(jiān)管模式是另一極端，將英國央行--英格蘭銀行對銀行的監(jiān)管權及倫敦證交所掌握的對上市公司的審核權，原由財政部擁有的保險立法權等，全轉移給了一個幾乎全能的監(jiān)管者--金融服務局(FSA)，因而也稱為"單一監(jiān)管者"或"綜合監(jiān)管"模式。其實，早在英國實行FSA模式之初，就有批評者認為，將對銀行的監(jiān)管職責從央行"最后貸款人"職責中分離出去，有很大風險。最大風險在于，在缺少了從監(jiān)管職能中得到相關具體機構基本信息的條件下，央行難以充分履行其"最后貸款人"的職責。 
　　作為一種居于多元和一元之間的模式，澳大利亞證券和投資委員會(ASIC)和審慎監(jiān)管局(APRA)，分別負責審慎監(jiān)管和業(yè)務行為監(jiān)管。這種金融監(jiān)管體系被形象地稱為"雙峰監(jiān)管"或"基于目標的監(jiān)管"模式。ASIC的權力擴展到銀行、保險等更廣泛的金融業(yè)務范圍，這使ASIC同時具有公司監(jiān)管者、金融市場監(jiān)管者和金融消費者保護者等多個角色。而APRA則審慎監(jiān)管整個金融體系，保證所有金融機構的穩(wěn)健運行。作為央行，澳大利亞儲備銀行負責貨幣政策和穩(wěn)定金融，但不承擔任何直接的銀行監(jiān)管職責。 
　　我國未來監(jiān)管結構究竟更多考慮澳大利亞基于目標的"雙峰監(jiān)管者"模式，還是傾向于監(jiān)管整合程度似更高的英國"單一監(jiān)管者"模式，大可討論。但無論如何，金融監(jiān)管體制改革絕不能換湯不換藥，一改就改到形式和內(nèi)容兩張皮的老路上去，只求形式上的好看中聽，什么保障金融安全，什么保護投資者合法權益，什么守住防范系統(tǒng)性風險底線，統(tǒng)統(tǒng)都被拋到九霄云外。既堅持市場化改革大方向，又守住防范系統(tǒng)性風險的底線，才是我國金融監(jiān)管長遠的改革方向。 

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