國際金融機構(gòu)的政治經(jīng)濟學

文章來源：第一財經(jīng)報       發(fā)布日期：2014-11-10 12:00:00    點擊：286次

少數(shù)發(fā)達國家控制國際金融機構(gòu)，將有限的資源輸送給符合自身利益的國家和地區(qū)，不僅使更需要幫助的國家得不到幫助，也會造成資源在那些受到“照顧”的國家被低效使用。

經(jīng)驗顯示，發(fā)展項目準備得越充分，項目執(zhí)行就越到位，產(chǎn)生的效果就越大。前面提到，聯(lián)合國[微博]安理會臨時性會員國可以從世行得到更多貸款，并且項目的準備時間縮短。有研究進一步發(fā)現(xiàn)，當這些國家的宏觀經(jīng)濟狀況不佳時，這類項目的有效性降低]

2013年10月，中國國家主席習近平、國務院總理李克強在先后出訪東南亞時倡議建立亞洲基礎設施投資銀行（下稱“亞投行”）。2014年7月15日，中國、巴西、俄羅斯、印度和南非五個金磚國家在巴西福塔萊薩簽署協(xié)議，宣布成立金磚新開發(fā)銀行（下稱“金磚銀行”）和金磚應急儲備安排。

不到一年的時間里，三個嶄新的國際金融機構(gòu)進入人們的視野，引起國際、國內(nèi)輿論的廣泛關(guān)注。與它們相對應的分別是已有近50年歷史的亞洲開發(fā)銀行（下稱“亞開行”）和近70年歷史的世界銀行[微博]（下稱“世行”）與國際貨幣基金組織[微博]（下稱“IMF[微博]”）。自1980年中國在世行和基金恢復合法席位以來，中國一直是世行、亞開行的大股東和大客戶。

2009年1月，中國又正式加入泛美開發(fā)銀行，盡管股份占比不高，但中國公民和企業(yè)從此可以廣泛參與泛美開發(fā)銀行在拉美的各項投資和活動。作為現(xiàn)有國際金融機構(gòu)里的活躍分子，中國為何還要另起爐灶，成立亞投行等新的國際金融機構(gòu)？

官方對此給出的解釋是“從亞洲地區(qū)來說，亞洲基礎設施相對比較薄弱，需要進行大量投資”。這一說法得到亞開行的一項研究的支持。據(jù)亞開行測算，2010到2020年的10年間，亞太地區(qū)的基建投資需求高達80000億美元，也就是每年8000億美元。而亞開行每年的新增貸款約為130億，世行在亞太地區(qū)的投資與亞開行大致相當，兩者相加不超過需求的4%，缺口巨大。就世界范圍來看，這一說法也站得住腳。

然而，令大家更感興趣的似乎是成立亞投行和金磚銀行背后的政治涵義。多家評論認為這些舉措是中國“意在延伸其在亞洲甚至世界的影響力”、是“經(jīng)濟實力增強的中國開始謀求國際金融領(lǐng)域的話語權(quán)和提升自身的金融軟實力”、是新興國家“對二戰(zhàn)以來的以歐美主導的金融體系的有力挑戰(zhàn)”。

　　嚴把機構(gòu)控制權(quán)的“成色”

要對這些評論做出判斷，還得先從“歐美主導的金融體系”說起。1944年7月1日，44個國家和政府的代表在美國新罕布什爾州的布雷頓森林召開了聯(lián)合國貨幣金融會議，商討戰(zhàn)后的世界經(jīng)濟安排，史稱“布雷頓森林會議”。經(jīng)過3周的討論，會議確立了以美元為中心、其他貨幣盯住美元的國際貨幣體系，同時還決定成立世界銀行和IMF兩大國際金融機構(gòu)。

前者通過提供中長期貸款來促進成員的經(jīng)濟復蘇與發(fā)展，后者負責向成員提供短期信貸，緩解他們的收支危機，從而維護國際貨幣體系的穩(wěn)定。上世紀70年代初，美國政府停止美元兌換黃金(1172.30, 2.50, 0.21%)，各國貨幣對美元實行浮動匯率，宣告布雷頓森林會議創(chuàng)建的國際貨幣體系瓦解。然而，世行和IMF卻歷經(jīng)世界經(jīng)濟風云變幻，迄今仍屹立不倒。

除了這兩家全球性國際金融機構(gòu)之外，各大洲都有自己的區(qū)域性開發(fā)銀行，如中國人比較熟悉的亞開行，拉丁美洲的泛美開發(fā)銀行，非洲的非洲開發(fā)銀行和歐洲的歐洲復興開發(fā)銀行及歐洲投資銀行。另外還有一些亞區(qū)域開發(fā)銀行如伊斯蘭開發(fā)銀行。這些開發(fā)銀行大體和世行相似，以向成員提供中長期貸款、以促進各國及地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與貧困減少為目標。

無論是全球性還是區(qū)域性國際金融機構(gòu)，它們都屬于一種多邊的投資或援助安排，簡單說就是由多個國家政府出資成立，采取多國共治的治理模式，從國際資本市場籌集資金，向有需要的成員發(fā)放貸款、提供援助。它們與一國政府自己成立并運作的雙邊性對外援助機構(gòu)多有不同。一般認為，多邊機構(gòu)不服務于個別國家的利益，更關(guān)注受援國的需求，管理更透明、決策更公平，因此也比雙邊性援助機構(gòu)擁有更大的國際影響力。

但是，理想很豐滿，現(xiàn)實卻很骨感。盡管世界經(jīng)濟格局在過去數(shù)十年發(fā)生了根本性的變化，歐美發(fā)達國家卻始終牢牢把持國際金融機構(gòu)的控制權(quán)，沒有多少松動的跡象或意愿。首先，歐美國家竭力確保自己在各機構(gòu)中持有足夠多的股份和投票權(quán)。世行和基金都規(guī)定重大決策需要至少85%的支持率，而美國在兩個機構(gòu)的投票權(quán)分別為15.85%和17%，這意味著美國僅憑一國之力就可以否決任何重大提議。

2009年，世行和IMF都做出了增資和投票份額改革的決定以應對國際金融危機。2010年，世行通過了改革方案，發(fā)達國家向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓3.13個百分點的投票權(quán)。即使如此，發(fā)達國家仍持有半數(shù)以上的投票權(quán)。而IMF的改革方案卻遭到美國國會的否決，至今未有下文。其次，發(fā)達國家壟斷著這些機構(gòu)的“一把手”職位。自成立以來，世行行長一直由美國人擔任，IMF的總裁始終是歐洲人。最后，美國等國希望通過嚴控新的國際金融機構(gòu)進入市場，維持握在他們手里的現(xiàn)有機構(gòu)控制權(quán)的“成色”。

　　董事會結(jié)構(gòu)與貸款發(fā)放

1997年金融危機席卷亞洲，IMF卻遲遲不對處于風暴眼的泰國施以援手。時任日本副財長神原（Sakakibara）聯(lián)絡各個亞洲國家，提議成立一個“亞洲貨幣基金組織”，為危機國家提供救助資金。美國獲知這一提議后，立即采取反制措施，神原接到了美國副財長薩默斯的電話，亞洲各國的財長和央行[微博]行長收到了美國財長魯賓和美聯(lián)儲主席格林斯潘聯(lián)合署名的信函，終于，“亞洲貨幣基金組織”被“及時”扼殺在萌芽階段。

歐美發(fā)達國家掌控的國際金融機構(gòu)是否還能保持它們的公平和有效？國際金融機構(gòu)的控制權(quán)如何影響機構(gòu)的決策和運行？這些問題外界公眾很難回答，而機構(gòu)內(nèi)部人員依據(jù)自身經(jīng)歷作出的解答可能并不全面客觀。近年來有關(guān)國際金融機構(gòu)的話題受到一批經(jīng)濟學家的關(guān)注，以下，筆者通過梳理相關(guān)經(jīng)濟學文獻幫助大家尋找問題的答案。

董事會在國際金融機構(gòu)中處于核心決策者的位置。機構(gòu)的發(fā)展戰(zhàn)略、給各國的貸款項目、高級管理人員的任免等重大事項都需通過董事會的批準。董事會由常駐的執(zhí)行董事和副董事組成。以世行為例，世行有188個成員，但董事會只容納執(zhí)行董事和副董事各25名。因此，除了一些大國（美、中、日等）有固定的董事席位外，許多國家要分享執(zhí)行董事及副董事的席位，輪流派遣本國的官員到世行任職。

由于世行規(guī)定每位執(zhí)行董事所持有的投票權(quán)不可分割，所以理論上這些執(zhí)行董事不僅代表本國政府還代表同組參與職位輪流的其他國家在董事會行使權(quán)力。從公司治理角度看，一個問題是這些執(zhí)行董事是否履行了他們的委托責任，為他們代表的所有國家公平地爭取貸款機會？有一項2010年的研究發(fā)現(xiàn)，在非固定執(zhí)行董事的任期內(nèi)，他們的母國從世行下屬的國際復興與開發(fā)銀行獲得的貸款金額顯著增加，平均每年多獲得貸款6000萬美元。副董事雖然沒有執(zhí)行董事的正式投票權(quán)，但在為本國爭取資源的成效上卻旗鼓相當。

這一研究表明：首先，董事會對世行的資源分配起到?jīng)Q定性作用。非固定席位的董事對貸款分配都有巨大影響，更何況擁有固定董事席位和大量投票權(quán)的發(fā)達國家？其次，非固定席位的董事主要服務于母國的利益，而非他們所代表的多個國家的利益；第三，除了董事會投票外，還存在其他非正式規(guī)則或渠道，使副董事也能對資源分配產(chǎn)生影響。

　　國際金融機構(gòu)中的“美國變量”

大量有關(guān)國際金融機構(gòu)的研究把聚光燈對準了美國等緊握機構(gòu)控制權(quán)的發(fā)達國家，研究他們的地緣政治利益如何影響機構(gòu)的決策和資源分配。一個普遍使用的衡量與美國的地緣政治關(guān)系的指標是一國在聯(lián)合國大會上通過投票表現(xiàn)出的立場與美國的一致程度。自1983年開始，美國立法要求國務院每年向國會報告“對美國利益有直接影響、且美國做過廣泛游說的聯(lián)合國表決事項”。

根據(jù)這一公開信息，研究者把地緣政治利益的指標進一步細化為“一國在美國國務院認為重要的聯(lián)合國表決事項上投票與美國的一致程度”。這一指標的分母是一年內(nèi)聯(lián)合國關(guān)于“重要事項”投票的總次數(shù)，分子是一國與美國在這些事項上投相同票的次數(shù)。指標值落在0和1之間，越接近1就說明當年內(nèi)該國與美國在聯(lián)合國的立場越趨近。這個指標隨時間發(fā)生變化，可以使研究者在做計量經(jīng)濟學分析時排除一些國家固有特征的干擾。

研究顯示，這一“聯(lián)合國投票”指標對一國獲取IMF和世行貸款有顯著的正向影響。例如，IMF在提供貸款時，為了降低借款國的道德風險，常會要求借款國采取一些政策或改革措施，貸款資金以借款國達到某些經(jīng)濟指標為前提分批支付。當一國未能達到這些指標時，IMF暫停貸款支付，由董事會評估后決定是否恢復支付。

一系列研究發(fā)現(xiàn)，在考慮了借款國的政治、經(jīng)濟狀況等可能影響它從IMF獲得貸款的因素之后，一國與美國在聯(lián)合國的投票立場越一致，它獲得IMF貸款的概率越高；IMF附加給它的改革條件越少；貸款支付因指標不達標而被打斷的時間間隔越短。此外，一國接受美國雙邊援助越多，與美法等前宗主國的后殖民聯(lián)系紐帶越強，貸款支付被暫停的時間也越短。這些證據(jù)表明，IMF選擇性地施加和執(zhí)行貸款附加條件。

對世行的研究也有類似的發(fā)現(xiàn)。通常所說的世界銀行由前面提到的國際復興與開發(fā)銀行（IRBD）和國際發(fā)展協(xié)會（IDA）兩個子機構(gòu)組成，前者主要向中等收入國家和信譽良好的低收入國家提供成本低廉的中長期貸款，俗稱“硬貸款”；后者則向最貧困的國家政府提供贈款和無息貸款，俗稱“軟貸款”，也叫IDA貸款。

由于IDA貸款比“硬貸款”期限更長、價格更優(yōu)惠，而且在國際援助市場上常起到一種信號作用，幫助受援國吸引到更多的雙邊援助，因此，受到低收入國家的青睞。根據(jù)世行規(guī)定，一般來講，只有人均國民收入低于一定水平，無法從國際資本市場獲得資金的成員才能獲得IDA貸款。IDA貸款的數(shù)量主要取決于一國人均國民收入、國家政策和制度評估以及項目績效報告三個指標。其中國家政策和制度評估指標由4組20個細指標加權(quán)而成，衡量的是公共政策和管理的水平；項目績效報告反映了過往世行項目的表現(xiàn)。

雖然世行并不公布國家政策和制度評估與項目績效報告兩項指標的詳細數(shù)據(jù)，這套IDA貸款的分配機制看起來還是比較透明和公平的。盡管如此，對1993到2000年間76個國家的IDA貸款數(shù)據(jù)的分析顯示，美國對IDA貸款的分配有巨大的影響，與美國在聯(lián)合國的重要事項上立場較一致的國家獲得更多IDA貸款。

另一有意思的反映地緣政治利益的變量是聯(lián)合國安理會的臨時性席位。聯(lián)合國安理會共有15個會員席位，其中5個永久性席位由中、美、英、法、俄五國占有，另外10個臨時性席位由聯(lián)合國大會選舉產(chǎn)生，任期兩年。安理會是聯(lián)合國的核心組織，負責維護國際和平與安全，擁有啟動制裁、批準軍事行動和提名聯(lián)合國秘書長等權(quán)力。安理會決議的生效需要至少九個會員的贊成票，而一旦生效則對所有國家產(chǎn)生約束力，這在聯(lián)合國體系中是絕無僅有的。

由此可見，即使是安理會臨時席位，在國際政治中也有巨大的價值，自然受到利益全球化的美國的高度重視。有學者分析發(fā)現(xiàn)當選安理會臨時會員的國家在兩年任期內(nèi)從美國獲得的雙邊援助增加了59%，從聯(lián)合國獲得的發(fā)展援助增加了8%，主要來自美國控制的聯(lián)合國兒童基金會。該國從安理會卸任后，這些援助又回到了當選之前的水平。后續(xù)的研究發(fā)現(xiàn)，安理會臨時會員國還從世行獲得了更多的貸款項目。

　　亞投行或開新渠道

有學者通過解剖國際金融機構(gòu)的項目流程信息來了解發(fā)達國家影響機構(gòu)決策的途徑。國際金融機構(gòu)的開發(fā)貸款通常采取項目融資模式，貸款批準前有一個較長的項目準備期，用來優(yōu)化項目的技術(shù)方案，對項目的環(huán)境和社會影響作出評估并提出防范措施。項目經(jīng)董事會批準后進入實施期，實施期貸款的支付不同于一般商業(yè)貸款，通常根據(jù)實際開支逐筆支付。

在項目準備階段，董事會可以通過正式的途徑如項目評審，和非正式的途徑影響管理層和員工，加快或延緩貸款的批準。在項目實施階段，董事會則需依賴非正式途徑影響項目實施和支付的進程。研究發(fā)現(xiàn)，前面提到的三個政治因素對世行貸款的準備期長短都有顯著影響：當一國在聯(lián)合國”重要事項”上的投票與美國趨于一致，當一國成為聯(lián)合國安理會臨時會員，當一國有自己的官員出任執(zhí)行董事，該國世行項目都會較快得到董事會批準。另一研究發(fā)現(xiàn)，在聯(lián)合國投票中與美國采取一致立場可以加快世行項目的支付速度。

另一有關(guān)美國利益通過非正式途徑影響世行貸款進程的證據(jù)來自對世行結(jié)構(gòu)調(diào)整貸款（SAL）的研究。與基金的貸款類似，世行的結(jié)構(gòu)調(diào)整貸款要求借款國實行一系列經(jīng)濟政策和改革措施，貸款以一些宏觀經(jīng)濟指標為依據(jù)分批支付。

與IMF不同的是，貸款支付與否不需要通過董事會的審批。分析發(fā)現(xiàn)，當借入結(jié)構(gòu)調(diào)整貸款的國家在聯(lián)合國的投票與美國趨于不同時，用通脹和匯率變化衡量的宏觀經(jīng)濟狀況與貸款的支付進度有密切聯(lián)系；反之，這種聯(lián)系則不明顯。以上證據(jù)表明，美國等發(fā)達國家控制的董事會，通過正式和非正式的途徑影響世行項目的準備和實施。對一些區(qū)域性開發(fā)銀行的研究也有類似結(jié)果。

少數(shù)發(fā)達國家控制國際金融機構(gòu)，將有限的資源輸送給符合自身利益的國家和地區(qū)，不僅使更需要幫助的國家得不到幫助，也會造成資源在那些受到“照顧”的國家被低效使用。經(jīng)驗顯示，發(fā)展項目準備得越充分，項目執(zhí)行就越到位，產(chǎn)生的效果就越大。前面提到，聯(lián)合國安理會臨時性會員國可以從世行得到更多貸款，并且項目的準備時間縮短。有研究進一步發(fā)現(xiàn)，當這些國家的宏觀經(jīng)濟狀況不佳時，這類項目的有效性降低。

　　近年來，改革國際金融機構(gòu)的呼聲高漲，其目的都是要減少發(fā)達國家對機構(gòu)的控制，改善資源配置的效率。目前討論比較多的是調(diào)整國際金融機構(gòu)的股權(quán)分配，提高發(fā)展中國家在機構(gòu)中的話語權(quán)?？紤]到美國等國可以同時通過正式和非正式渠道影響機構(gòu)決策和運行，有學者建議，除了改變股權(quán)結(jié)構(gòu)外，改進國際金融機構(gòu)還應包含機構(gòu)地點、資金來源、職員的聘任和激勵機制、信息披露等全方位的改革措施。

　　亞投行和金磚銀行的成立將為國際發(fā)展援助注入新的資源、國際金融機構(gòu)服務的對象——發(fā)展中國家不僅會有更豐富的外部資金來源，還可以面對多元的發(fā)展模式及理念的選擇。新機構(gòu)帶來的競爭可能會促使現(xiàn)有國際金融機構(gòu)加快改革步伐，從而順應新的世界經(jīng)濟格局，回歸國際金融機構(gòu)設立的初衷和目標。